Sunday, 5 August 2007

En politisk gemenskap (in Swedish)

Studera general George Washingtons förtvivlan under amerikanska frihetskriget, kontinentalkongressens tafatta försök att tigga pengar av staterna och de enskilda staternas varierande beslut för att mobilisera män, materiel och pengar.

Det är lätt att inse varför en effektiv försvarsgemenskap kräver en enhetlig ledning med auktoritet att fatta de beslut som behövs. Men en militär kommendör utan en politiskt ansvarig ledning är en härförare för en legoarmé.

Den preliminära planen för Europeiska försvarsgemenskapen hade i slutändan resulterat i en klassisk militärallians med ett nytt namn: en kropp utan huvud. Målsättningen var en europeisk armé, men medlen skulle stanna hos staterna.


Spinellis kritik

Motstridigheterna och bristerna i förslaget ledde Altiero Spinelli till en ingående analys och till förslaget om en grundlagsstiftande församling för en europeisk federal gemenskap. (Spinellis memorandum år 1951 om den europeiska armén, Il memorandum sull’esercito europeo, ingår i Luciano Angelinos bok, s. 207–224, och borde utgöra obligatorisk läsning för varje europé.)

Försvaret är ingen specialmyndighet som kan utövas isolerat. En enhetlig armé förutsätter en enhetlig utrikespolitik, en enhetlig finanspolitik och en enhetlig ekonomisk politik. De utgör hörnstenarna i suveräniteten. En europaarmé måste styras på europeisk nivå. Då måste suveräniteten förvaltas gemensamt.

Makten utgår från folket. Det behövs en grundlag som inrättar ett folkvalt parlament och en politiskt ansvarig regering, med två kammare, samt en högsta domstol. Federationen måste ha rätt att fatta bindande beslut, inklusive rätten att uppbära skatter.


Europeiska gemenskapen 1953

Italiens statsminister Alcide De Gasperi övertygades av Spinellis kritik. Tillsammans med den franske utrikesministern Robert Schuman och den tyske förbundskanslern och utrikesministern Konrad Adenauer öppnades möjligheten för Europeiska kol- och stålgemenskapens förstärkta parlamentariska församling att, inte stifta, men bereda Europas första grundlag.

Jag har tidigare återgett det huvudsakliga innehållet i ad hoc-församlingens förslag till stadga för Europeiska (politiska) gemenskapen, antaget praktiskt taget enhälligt den 10 mars 1953.


Kompromissförslag

Europeiska gemenskapen 1953 var en kompromiss med mellanstatliga, funktionella och federala drag.


Mellanstatlighet

Mellanstatligheten dikterade formen. Stadgan var ett förslag till internationellt fördrag, inte en text som skulle godkännas av det nya statsfolket. Förslaget skulle granskas av en diplomatisk konferens (regeringskonferens). Resultatet av konferensen skulle sedan ratificeras skilt i de sex tilltänkta medlemsländerna.

Bland organen var rådet för de nationella ministrarna ett kännspakt uttryck för mellanstatlighet, med betydande risker för handlingsförlamning som följd.

I framtiden, när stadgan i princip hade blivit konstitution, skulle varje ändring av gemenskapens behörighet eller de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna förordas enhälligt av rådet för de nationella ministrarna och godkännas av medlemsstaternas parlament.

Viktiga grundlagsändringar hade lätt förhindrats genom liberum veto i två led i varje land (tre, om separata folkomröstningar föranstaltas).

Interna institutionella ändringar av grundlagen hade förutsatt enhälligt förord av ministerrådet, med andra ord liberum veto i ett led för varje medlemsstat.

Enbart mindre grundlagsändringar hade varit möjliga genom autonoma beslut inom gemenskapen: förslag av verkställande rådet och godkännande av parlamentet.

Europeiska gemenskapens beskattningsrätt var begränsad. Enhälligt förord av ministerrådet krävdes för skattelagar och medlemsstaternas betalningsandelar.

Gemenskapens möjligheter att säkra den inre ordningen förutsatte enhälligt förord av ministerrådet.

Gemenskapens rätt att företräda medlemsstaterna i internationella organisationer hade krävt enhällig fullmakt av ministerrådet.

Under en övergångstid om fem år hade lagarna om den gemensamma marknaden förutsatt enhälligt förord av ministerrådet och därefter en majoritet i ministerrådet.

I parlamentets andra kammare, senaten, var de enskilda staternas folk företrädda, valda av de nationella parlamenten, det vill säga endast indirekt av folket. En andra kammare för (del)staterna är visserligen en lösning som är vanlig i federala stater.

I princip gällde stadgan medlemsstaternas hela territorium, men staterna hade möjligheter att ange begränsningar innan fördraget undertecknades. Tillämpningen av gemenskapens lagstiftning på vissa staters (Belgien, Frankrike) utomeuropeiska områden låg i medlemsstaternas händer.

Mandatfördelningen mellan staterna i parlamentets första och andra kammare var en politisk förhandlingslösning som högst ofullständigt tog hänsyn till deras befolkningsantal. I en renodlad federation borde varje invånares rösträtt ge ett någorlunda likartat utslag, så åtminstone första kammaren borde närma sig tanken om samma vikt för varje medborgares röst.

Verkställandet av gemenskapens lagar och beslut var beroende av medlemsstaternas medverkan (goda vilja) och nationella förfaranden, åtminstone inledningsvis.


Funktionella drag

Funktionella drag (gemenskapsmetoden) syns i sammanhang där gemenskapen hade fått behörighet, delvis utan att medlemsstaterna nödvändigtvis avstod från att bedriva en nationell politik.

Samordning (koordinering) var honnörsordet på följande områden: utrikes-, penning-, finans- och lånepolitik. (Senare erfarenhet har visat att mellanstatlig koordinering är ett förhållandevis ineffektivt och långsamt verkande medel.)

Kugghjulseffekter kunde med tiden uppstå genom gemenskapsorganens verksamhet: verkställande rådet, parlamentet och domstolen samt ekonomiska och sociala rådet hade övernationella drag.


Federala drag

Gemenskapens blandade karaktär kunde utläsas ur artikel 1. Den grundade sig på en union av folken och staterna. Principiellt kan det framhållas att folken nämndes först.

Parlamentet återspeglade gemenskapens tudelade karaktär.

Första kammaren företrädde de i gemenskapen förenade folken. Folkkammaren företrädde principen om folksuveräniteten.

Andra kammaren, senaten, med indirekt valda medlemmar, innebar en begränsning av folksuveräniteten till förmån för medlemsstaterna.

Styrelseskicket hade varit parlamentariskt, med ett politiskt ansvarigt verkställande råd; dess medlemmar hade kallats ministrar.

I den mån kraven på enhällig medverkan av eller förord med majoritet i ministerrådet (och godkännande i medlemsstaternas parlament) inte satte käppar i hjulet (konstitution, skatter, betalningsandelar, inre ordning) hade parlamentet tämligen oinskränkta möjligheter att stifta lagar. Parlamentet hade även rätt att ta initiativ.

Verkställande rådet var, med ungefär samma begränsningar, en verklig exekutiv myndighet, visserligen beroende av medlemsstaternas goda vilja när det gällde efterlevnaden av lagarna och verkställigheten av besluten.

Med tiden kunde skapandet av verk och myndigheter för Europeiska gemenskapen ha lett till en mer direkt federal förvaltning på olika områden.

Verkställande rådet hade både internt och i internationella relationer haft en klarare roll än den som följer av dagens begränsningar och uppdelningen av funktioner inom Europeiska unionen, där vissa funktioner sköts av kommissionen medan andra, inklusive verkställighet, omhändertas av (minister)rådet.

Europeiska gemenskapen hade varit en juridisk person med rättshandlingsförmåga.

Domstolens roll hade inte heller kringskurits såsom i Europeiska unionen av i dag.


Sammandrag

Europeiska gemenskapen 1953 hade inte medfört en europeisk federal stat. På grund av medlemsstaternas grepp om de grundläggande frågorna och vetorätten för de enskilda staterna kan man på sin höjd tala om en pre- eller kvasifederal gemenskap i ljuset av förslaget. Riskerna för handlingsförlamning hade varit betydande, redan i en gemenskap med sex medlemmar.

Trots detta hade förslaget för mer än femtio år sedan lett till en mer medborgarnära, demokratisk och handlingskraftig union än den vi har i dag.


Ralf Grahn